1.  Pháp luật các nước về hội họp hòa bình và biểu tình

      Biểu tình đã được nhấn mạnh là một kênh đối thoại, hay “phương tiện đối thoại” quan trọng giữa nhà nước và công dân.[1] Việc người dân xuống đường biểu tình thường là sự thể hiện các kênh đối thoại khác không tồn tại hoặc không hiệu quả. Biểu tình góp phần giải quyết nhiều vấn đề của xã hội, là một “quyền bảo vệ quyền”, một công cụ quan trọng bảo vệ nhiều quyền khác. Ở đây, tác giả nêu một số đánh giá về khuôn khổ pháp lý các nước về biểu tình, một số thực hành (kinh nghiệm) tốt và không tốt liên quan.

1.1.         Khái quát 3 mô hình pháp lý

Mặc dù biểu tình, tuần hành là những hình thức hội họp phổ biến và là quyền cơ bản của cá nhân, ít quốc gia trên thế giới ban hành một đạo luật riêng rẽ về biểu tình.

Ở phạm vi quốc tế, tự do hội họp hòa bình (ôn hòa) được ghi nhận tại Khoản 1, Điều 20 Tuyên ngôn Quốc tế Nhân quyền (UDHR, 1948), rằng “mọi người đều có quyền tự do hội họp và tham gia hội họp một cách hòa bình.” Cụ thể hóa quy định này, Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (ICCPR, 1966) quy định về quyền tự do hội họp tại Điều 2, theo đó, quyền hội họp (bao gồm biều tình) có thể bị giới hạn bởi các lý do: vì lợi ích an ninh quốc gia; an toàn và trật tự công cộng; bảo vệ sức khỏe và đạo đức xã hội; bảo vệ quyền và tự do của những người khác. Việc bảo đảm quyền hội họp đòi hỏi các quốc gia/ nhà nước có cả nghĩa vụ chủ động (positive obligation) và nghĩa vụ thụ động (negative obligation). Các nghĩa vụ chủ động gồm: các quốc gia phải tích cực bảo vệ các cuộc hội họp hòa bình, bảo vệ những người tham gia vào hội họp hòa bình khỏi các cá nhân, nhóm, bao gồm những kẻ kích động gây rối (agents provocateurs) và những người phản – biểu tình (counter-demonstrators); đào tạo các lực cảnh sát để họ có thể bảo vệ tốt các cuộc hội họp, có thể phân biệt, xử lý những kẻ khiêu khích, gây rối; những người vi phạm quyền hội họp, kể cả các nhân viên thực thi pháp luật, phải chịu trách nhiệm pháp lý, bị xử phạt; xây dựng, thiết kế không gian rộng rãi đề người dân có thể tập trung biểu tình[2]... Nghĩa vụ thụ động của nhà nước bao gồm việc các cơ quan công quyền, công chức nhà nước phải kiềm chế không can thiệp tùy tiện vào việc hội họp; không ban hành các đạo luật gây cản trở quyền hội họp; không đặt ra các thủ tục, điều kiện quá phức tạp, rườm ra mất thiều thời gian, công sức, gây khó khăn cho việc thực thi hội họp... Kể từ năm 2011 đến nay, Báo cáo viên đặc biệt của Liên Hợp quốc về các quyền tự do hội họp hòa bình và hiệp hội (Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association), chủ yếu thông qua các báo cáo và nghiên cứu của mình, đã góp phần làm rõ thêm nhiều khía cạnh pháp lý của quyền hội họp.[3]

Bên cạnh quy định về quyền hội họp trong các hiến pháp, không phải quốc gia nào cũng ban hành luật riêng về hội họp hay biểu tình. Pháp luật về hội họp và biểu tình của các nước có thể chia thành ba nhóm như sau:

Thứ nhất, nhiều quốc gia ban hành luật điều chỉnh chung các hình thức hội họp (Assembly/ Public Assembly). Các quốc gia ban hành luật dạng này sớm là Luật về tự do hội họp của Pháp (1881), Luật Hội họp Công cộng của Phần Lan năm 1907... Cho đến gần đây, một số quốc gia khác có đạo luật tương tự là Luật hội họp công cộng của Philippin (năm 1985), Luật hội họp công cộng của Hà Lan (năm 1988, sửa đổi năm 1994), Luật về hội họp của Phần Lan (1999, sửa đổi năm 2002), Luật Hội họp và tuần hành hòa bình của Myanmar (2011, sửa đổi 2014)... Gần đây nhất, tháng 8/2015, Thái Lan ban hành Luật về hội họp công cộng (có hiệu lực từ ngày 13/8/2015).

Phạm vi điều chỉnh của các luật về hội họp sẽ bao gồm nhiều hình thức hội họp đa dạng, trong đó có biểu tình. Chẳng hạn, theo Điều 3 của Luật hội họp công cộng Philippin (1985) thì “hội họp công cộng” có nghĩa là bất kỳ cuộc tập hợp, biểu tình, diễu hành, diễu binh, tuần hành hoặc tập trung đông người hoặc hành động phối hợp tổ chức tại một nơi công cộng với mục đích trình bày một mục đích hợp pháp; hoặc thể hiện một quan điểm trước công chúng về bất kỳ vấn đề cụ thể nào; làm ảnh hưởng hay phản đối vấn đề hiện trạng liên quan đến chính trị, kinh tế, xã hội; hoặc kiến ​​nghị với chính quyền giải quyết khiếu kiện. Các cuộc tập hợp, biểu tình, diễu hành, tuần hành, các cuộc họp công cộng và tập hợp cho mục đích mục vụ tôn giáo sẽ được điều chỉnh bởi quy định của địa phương. Luật cũng không điều chỉnh việc đứng làm rào cản và các hành động tập thể khác liên quan đến việc đình công của công nhân hoặc xuất phát từ tranh chấp lao động. Luật hội họp của Phần Lan (năm 1999, sửa đổi năm 2002) lại phân biệt thành hai loại hội họp: “cuộc họp công cộng” (public meeting) và “sự kiện công cộng” (public event). Theo đó, một “cuộc họp công cộng” (public meeting) là một cuộc biểu tình hoặc hội họp khác được tổ chức nhằm thực thi các quyền tự do hội họp, cho phép tham gia hoặc quan sát bởi những người không được mời một cách cụ thể.  Trong khi, một “sự kiện công cộng” (public event) được định nghĩa là các cuộc giải trí, cuộc thi, biểu diễn và các sự kiện tương tự khác được mở cho công chúng, nhưng không coi là cuộc họp công cộng. Nếu việc tham gia một sự kiện đòi hỏi phải có giấy mời hoặc tư cách thành viên của một tổ chức, Luật về sự kiện công cộng sẽ được áp dụng. Luật không áp dụng đối với các sự kiện được coi là có chất riêng tư (Điều 2).  Phạm vi điều chỉnh của Luật về tự do hội họp (1881) của Pháp là “các cuộc hội họp công cộng“ và “mọi cuộc hội họp công cộng với bất kỳ mục đích nào đều có thể tiến hành không cần khai báo trước” (theo Luật năm 1907 sửa đổi, bổ sung luật 1881).

Thứ hai, một số quốc gia ban hành đạo luật có phạm vi hẹp hơn, chủ yếu điều chỉnh các cuộc biểu tình. Chẳng hạn như Luật về tuần hành, hội họp, biểu tình, diễu hành và tập trung (2004) của Nga , Luật về biểu tình hòa bình (2009) của Campuchia hoặc Luật biểu tình (1953) của Đức. Luật biểu tình của Đức, được đăng công báo ngày 24/7/1953, có hiệu lực thi hành từ ngày 10/8/1953, với 33 điều, gồm bốn nội dung chính là: những quy định chung; quyền và nghĩa vụ của những người tham gia biểu tình; quyền và nghĩa vụ của cảnh sát; xử lý vi phạm.

Thứ ba, tại nhiều quốc gia khác, các quy phạm về quyền hội họp nằm tại nhiều văn bản khác nhau. Tại Anh quốc, luật pháp có nhiều quy định liên quan đến hội họp, trong đó văn bản quan trọng nhất là Luật trật tự công cộng (Public Oder Act – POA, 1986). Cạnh đó, Luật về các tội phạm nghiêm trọng có tổ chức và cảnh sát (Serious Organised Crime and Police Act – SOCPA, 2005) cũng có những quy định liên quan đến hội họp và biểu tình. Có thể xếp pháp luật Việt Nam hiện nay thuộc nhóm này, vì nhiều hình thức hội họp cũng đang được điều chỉnh bởi nhiều văn bản khác nhau.

1.2.         Một số thực hành tốt về hội họp hòa bình

Dù hình thức pháp lý của các quốc gia khác nhau, điều quan trọng là chúng có nội dung ra sao, tôn trọng quyền tự do đến mức độ nào. Một đạo luật tốt về quyền hội họp hòa bình phải bảo đảm các yếu tố như: thủ tục tổ chức (nếu có) phải rõ ràng, thuận lợi; bảo đảm sự bảo vệ của cơ quan nhà nước đối với những người tổ chức, tham gia hội họp; các căn cứ hạn chế phải cụ thể, xác đáng...Báo cáo viên đặc biệt của Liên Hợp quốc về tự do hội họp hòa bình và hiệp hội cũng đã nhấn mạnh rằng không nên yêu cầu sự đồng ý/ chấp thuận của nhà nước đối với việc hội họp.[4]

Nhiều thực hành tốt đã được Báo cáo viên đặc biệt về các quyền tự do hội họp và hiệp hội, ông Maina Kiai (quốc tịch Kenya), nêu trong báo cáo năm 2012.[5] Các kinh nghiệm tốt đã thể hiện quyền tự do hội họp ôn hòa không chỉ bao gồm quyền tổ chức và tham gia tập họp hòa bình, mà còn cả quyền được bảo vệ khỏi những can thiệp phi lý, cũng như bảo vệ cả những người quan sát, theo dõi các cuộc hội họp hòa bình, bảo đảm quyền có các biện pháp khắc phục, chế tài hiệu quả đối với các vi phạm quyền hội họp.

Bên cạnh các nghĩa vụ “tôn trọng“ và “bảo vệ“ của nhà nước, việc hưởng thụ quyền tổ chức và tham gia hội họp ôn hòa đòi hỏi cả nghĩa vụ “hỗ trợ” của các cơ quan, cán bộ nhà nước trong việc tích cực tạo điều kiện cho việc thực hành quyền này. Báo cáo viên nêu bật một thực hành tốt là Luật Hội họp ở Armenia, trong đó nêu rằng cảnh sát có nghĩa vụ hỗ trợ các cuộc hội họp ôn hòa (Điều 32 khoản 2). Ông cũng khen ngợi tuyên bố của Văn phòng Thanh tra Cảnh sát Vương Quốc Anh, một tổ chức đánh giá độc lập, rằng “cảnh sát công nhận quan điểm căn bản và đúng đắn đối với việc giữ trật tự cho các cuộc biểu tình là luôn suy đoán theo hướng hỗ trợ cho các cuộc biểu tình ôn hòa”.[6]

Việc thực hành các tự do căn bản, theo Báo cáo viên, không cần sự phê duyệt trước bởi cơ quan chức năng (nguyên tắc này được nhấn mạnh trong Hiến pháp Tây Ban Nha), cùng lắm là có thủ tục thông báo trước với lý do là để cơ quan nhà nước hỗ trợ cho việc thực thi quyền tự do hội họp ôn hòa và có những biện pháp bảo vệ an toàn, trật tự và quyền của người khác. Thủ tục thông báo này phải được áp dụng quy trình đánh giá tương xứng, không phải là một quá trình đánh giá quan liêu phi lý và chỉ nên tối đa là 48 giờ trước thời điểm tụ họp. Rất nhiều nước có thủ tục thông báo này, bao gồm Armenia, Áo, Canada, Bờ Biển Ngà, Phần Lan, Indonesia, Morocco, Bồ Đào Nha, Senegal, Serbia và Cộng hòa Tanzania. Việc thông báo trước, chỉ nên yêu cầu đối với những cuộc họp lớn, hoặc những cuộc họp có thể gây ra gián đoạn giao thông. Tại cộng hòa Moldova, bất kỳ cuộc hội họp nào ít hơn 50 người cũng có thể diễn ra không cần thông báo trước, và sự thay đổi từ việc cấp phép sang một thủ tục thông báo đã thúc đẩy việc tăng số cá nhân thực thi các quyền tự do hội họp ôn hòa. Từ góc độ này, Báo cáo viên lấy làm tiếc là Luật biểu tình được thông qua gần đây bằng trưng cầu dân ý ở tỉnh Geneva, Thụy Sỹ, quy định mức phạt đến 100.000 Franc Thụy Sỹ đối với bất kỳ ai không xin phép biểu tình, hoặc không tôn trọng nội dung cấp phép.

Ngay cả khi người tổ chức hội họp không thông báo với cơ quan có thẩm quyền, việc tụ họp cũng không nên bị giải tán tự động (như ở Áo) và người tổ chức không nên bị truy cứu về hình sự hay phạt hành chính. Nguyên tắc này đặc biệt quan trọng để áp dụng với các hội họp tự phát (bộc phát) khi người tổ chức không thể tuân thủ các điều kiện thông báo định trước, hoặc không có hoặc không thể xác định người tổ chức. Từ điểm này, Báo cáo viên đặc biệt coi thực hành tốt là các quy định pháp luật cho phép hội họp bộc phát diễn ra, không cần thông báo trước. Đây là trường hợp ở Armenia, Estonia, Đức, Cộng hòa Moldova và Slovenia. Cùng quan điểm này, Tòa án Nhân quyền châu Âu đã nhấn mạnh rằng “trong những hoàn cảnh đặc biệt cần phản ứng tức thời dưới dạng biểu tình với một sự kiện chính trị có thể biện minh được, một quyết định chấm dứt việc tiếp tục hội họp hòa bình chỉ vì không có thông báo trước, mà những người tham gia hội họp không có hành vi bất hợp pháp nào, là cấu thành một hạn chế bất cân xứng đối với tự do hội họp hòa bình.”[7]

1.3.         Luật kém hay không có luật thì tốt hơn?

Mặt khác, tại nhiều quốc gia không có luật riêng về hội họp hay biểu tình nhưng việc thực thi quyền hội họp, biểu tình rất tự do, thuận lợi. Nhưng khi luật được ban hành lại thiên về sự kiểm soát, chứ không nhằm bảo đảm, tôn trọng việc thực thi quyền của người dân. Thái Lan là một trường hợp như vậy. Trước khi diễn ra cuộc đảo chính bởi quân đội vào tháng 5 năm 2014, Thái Lan không có luật riêng về biểu tình hoặc hội họp, quyền này được người dân thực thi rất tự do, đôi khi đến mức độ thái quá (như các cuộc biểu tình rầm rộ kéo dài nhiều tuần trong năm 2008, 2010 và kéo dài gần nửa năm trong năm 2013-2014, làm tê liệt một số sinh hoạt công cộng). Tuy nhiên, Luật về hội họp công cộng được ban hành vào tháng 5/2015 (có hiệu lực từ ngày 13/8/2015) đã đặt ra rất nhiều hạn chế đối với quyền hội họp của công chúng: mọi cuộc biểu tình phải thông báo trước 24 giờ và phải được chấp thuận của cảnh sát; cấm mọi cuộc tập trung trong phạm vi 150 mét đến văn phòng thủ tướng, Nghị viện, các tòa án; người biểu tình không được chặn lối vào hoặc gây cản trở tại các cơ quan nhà nước, sân bay, cảng biển, ga tàu hỏa, bến xe bus, trường học, bệnh viện, đại sứ quán; hình phạt nặng đối với việc biểu tình nếu không được sự chấp thuận trước hoặc gây cản trở đối với giao thông công cộng, truyền thông, việc cung cấp nước, điện...Mặc dù chính quyền quân nhân cho rằng đạo luật này là “cần thiết“, nhiều tổ chức bảo vệ nhân quyền trong và ngoài Thái Lan đang lên tiếng phản đối và đòi hủy bỏ đạo luật này.

Tương tự, cũng trong khu vực ASEAN, gần đây Luật Hội họp và tuần hành hòa bình của Myanmar (2011, sửa đổi 2014) bị phê phán như “một công cụ để trấn áp sự bất đồng“,[8] chứ không phải để bảo đảm, bảo vệ quyền tự do hội họp. Luật này đòi hỏi phải “xin phép“ 5 ngày trước khi tổ chức tuần hành hoặc biểu tình. Cạnh đó, có nhiều căn cứ mơ hồ, thiếu rõ ràng (như “gây tổn hại cho các tôn giáo, nhân phẩm, các nguyên tắc đạo đức“...) có thể được các cơ quan công quyền nại ra để giải tán một cuộc tuần hành.

2.  Việc xây dựng luật tại Việt Nam và tính khả thi

Tại Việt Nam đạo luật về hội họp được ban hành lần đầu vào năm 1957. Theo Luật về quyền tự do hội họp (1957), các cuộc hội họp công cộng, trừ một số cuộc hội họp nêu trong Điều 2 của Luật, phải được Uỷ ban hành chính địa phương cho phép trước để “đảm bảo việc giữ gìn trật tự an ninh”.

Đến gần đây, trong khi các hình thức (hội nghị, lễ hội, biểu tình,...) và mục đích (giáo dục, khoa học, thông tin, văn hóa, tôn giáo...) của hội họp rất đa dạng, pháp luật điều chỉnh lĩnh vực này tương đối rời rạc, thiếu hệ thống. Mặc dù ở tầm cao nhất, tại Hiến pháp 2013, Điều 25 đã quy định: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”. Như vậy, để có thể thực thi Điều 25, bao gồm cả quyền “hội họp” và “biểu tình”, phải đối chiếu xem “pháp luật quy định” như thế nào.

Về biểu tình, để triển khai Hiến pháp 2013, việc xây dựng luật biểu tình đã được đưa vào chương trình lập pháp của Quốc hội (Nghị quyết số 70/2014/QH13, ngày 30/5/2014, về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2014 và 2015). Tuy nhiên, cho đến gấn đây, việc xây dựng luật này đang tiếp tục bị trì hoãn.[9] Hiện nay, các cơ quan nhà nước thường viện dẫn Nghị định 38/2005/NĐ-CP ngày 18 tháng 3 năm 2005 quy định về một số biện pháp bảo đảm trật tự công cộng để điều chỉnh, quản lý các cuộc biểu tình. Nghị định này không hề nhắc đến “biểu tình”, mà chỉ có các quy định về “tập trung đông người ở nơi công cộng”. Cụ thể, việc tập trung đông người ở nơi công cộng phải đăng ký trước với Uỷ ban nhân dân có thẩm quyền nơi diễn ra các hoạt động đó và phải thực hiện đúng nội dung đã đăng ký. Tuy nhiên, Nghị định này dường như có sự phân biệt đối xử khi không áp dụng đối với các hoạt động do các cơ quan Đảng, Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội tổ chức. Để cụ thể hóa Nghị định này, Bộ Công an ban hành Thông tư 09/2005/TT-BCA hướng dẫn việc thi hành.

Cạnh đó, nhiều hình thức hội họp khác cũng vẫn đang gặp những khó khăn, vướng mắc bởi các quy định về quản lý hành chính của Nhà nước. Rõ nét nhất là liên quan đến việc tổ chức các hội nghị, hội thảo có yếu tố nước ngoài, hiện nay tiếp tục có nhiều khó khăn về thủ tục. Lĩnh vực này hiện được điều chỉnh bởi Quyết định số 76/2010/QĐ-TTg ngày 30/11/ 2010 của Thủ tướng về việc tổ chức, quản lý hội nghị, hội thảo quốc tế tại Việt Nam. điểm b, Khoản 1, Điều 3 Quyết định này  quy định “Hội nghị, hội thảo quốc tế có nội dung liên quan đến các vấn đề chính trị, an ninh, quốc phòng, dân tộc, tôn giáo, nhân quyền, biên giới lãnh thổ hoặc thuộc phạm vi bí mật nhà nước”. Như vậy, các cuộc hội nghị, hội thảo phải được Thủ tướng phê duyệt có phạm vi rất rộng. Điều đó cũng có nghĩa là nhiều hội nghị, hội thảo – một hình thức quan trọng của hội họp – đang phải trải qua nhiều thủ tục, mất nhiều thời gian mới có thể tổ chức.

Luật pháp các quốc gia, về cơ bản, phản ánh quan điểm, chính sách về các quyền con người và tự do của chính quyền và đảng cầm quyền. Tại Việt Nam hiện nay, xuất phát từ một số đặc điểm của văn hóa, xã hội, cũng như sự lo ngại về mất kiểm soát, quan tâm duy trì an ninh, trật tự và sự ổn định dường như đang tiếp tục được ưu tiên hơn là các quyền tự do cá nhân. Điều này có thể phần nào nhận thấy trong nội dung hạn hẹp của một số dự thảo luật về các quyền con người và tự do gần đây thảo (như Luật về Hội, Luật Tín ngưỡng, tôn giáo...), trong các tờ trình của cơ quan soạn thảo đi kèm theo các dự thảo đó[10], cũng như trong ý kiến của một số đại biểu Quốc hội, thành viên Chính phủ khi thảo luận xây dựng luật hoặc đề cập về thực tiễn xã hội.[11]  Sự lo ngại đó đã và sẽ tiếp tục được phản ánh vào các đạo luật do Quốc hội thông qua.

3.  Kết luận

Như vậy, một mặt, xây dựng khuôn khổ pháp luật rõ ràng và cởi mở, phù hợp với các chuẩn mực quốc tế về hội họp và biểu tình là cần thiết. Các quốc gia đã lựa chọn cách tiếp cận khác nhau để hình thành khuôn khổ đó. Rất ít quốc gia xây dựng đạo luật riêng về biểu tình.

Trong bối cảnh của Việt Nam, khả năng có một đạo luật về biểu tình với những nội dung thực sự cởi mở còn gặp nhiều thách thức, nhất là từ nhận thức của một số cán bộ, cơ quan.  Lúc này, có lẽ Việt Nam nên xây dựng một luật chung về hội họp (với tên gọi như “Luật về hội họp hòa bình”) thay vì một đạo luật riêng về biểu tình. Luật đó có thể không điều chỉnh các cuộc hội họp liên quan đến tôn giáo, tín ngưỡng hoặc liên quan đến tranh chấp lao động, đình công (sẽ do các văn bản riêng điều chỉnh). Điều này sẽ mang lại một số lợi ích, mà ít nhất là: 1) Đồng thời gỡ bỏ nhiều khó khăn khi thực thi các hình thức hội họp khác (như hội nghị, hội thảo); 2) Tên gọi của luật và các khái niệm như “hội họp”, “hòa bình” sẽ làm giảm đi sự lo lắng, e ngại hoặc ác cảm từ các chủ thể khác nhau (như đại biểu Quốc hội hoặc công chúng), so với thuật ngữ “biểu tình” (mà nhiều người thường đồng nhất với việc phản đối, với sự lộn xộn, thiếu trật tự); 3) Phù hợp với thông lệ tại nhiều quốc gia...

 

Khánh Tùng (ĐHQGHN)

 

Bởi lẽ, sự hiểu biết chung về các quyền và tự do này là quan trọng bậc nhất để thực hiện đầy đủ các cam kết.

                                                                             (Lời nói đầu, Tuyên ngôn Quốc tế Nhân quyền - 1948)


* Trang tin dien tu ca nhan: La Khanh Tung - Email: lakhanhtung@gmai.com - Add: 42 Hang Voi, Hoan Kiem, Ha Noi - www.nhanquyen.vn / www.danquyen.vn.